Закон о выборах в Петербургскую городскую думу 1903 года: оправдались ли ожидания правительства и общества?

На первый взгляд, заявленная тема не имеет прямого отношения к лейтмотиву большинства выступлений на нынешнем семинаре — «чужие и чужое в городе». Однако, как выясняется, под понятие «чужие» подпадают самые неожиданные категории, в том числе, категории городского населения. Таковыми, например, по Городовому положению 1870 г. стали так называемые квартиронаниматели — лица, не имевшие в городе недвижимой собственности и вынужденные поэтому снимать квартиры. Данная категория горожан, весьма многочисленная в крупных городах, — это и рабочие, и лица свободных профессий, и чиновники и пр., — на основании избирательного закона 1870 г. была лишена как активного, так и пассивного избирательного права на выборах в органы городского общественного управления ‘. Обстоятельства и последствия такого положения для жизни города и являются предметом исследования в данной статье.

Современники видели парадокс в том, что в качестве обладателей недвижимости избирательным правом были наделены владельцы любой лачуги, уплачивавшие за нее всего копейки в городскую казну, а квартиронаниматели, среди которых были весьма состоятельные люди, такого права не имели. Правда, Городовое положение позволяло городским думам возбуждать перед правительством ходатайства о включении квартиронанимателей в число избирателей. Однако, большинство гласных городских дум воспринимали квартиронанимателей как случайный, чуждый городу элемент, не связанный с ним достаточно прочными узами. Да и само правительство, хотя и по иным, прежде всего политическим, соображениям не решалось наделять квартиронанимателей избирательным правом.

Отрицательное мнение правительства по этому вопросу министр внутренних дел И. Н.Дурново при обсуждении нового городового положения объяснял тем, что «от введения квартиронанимателей в думы деятельность сих учреждений будет направлена на ложный путь увлечений как хозяйственного, так и политического свойства, ибо известно, что в указанной среде группируются самые разнородные элементы, не поддающиеся никакой общей характеристике». Таким образом, позицию правительства определяла боязнь открыть доступ в органы самоуправления представителям разночинной интеллигенции, которая потенциально могла привнести в думы нежелательные оппозиционные настроения.

По новому Городовому положению 1892 г., как и по Положению 1870 г., квартиронаниматели не получили избирательных прав. В то же время корпус прежних категорий избирателей вследствие установления высокого имущественного ценза очень сильно сократился. В Петербурге на 1 200 000  жителей избирательное право имели лишь около 6 тысяч человек, т. е. всего 0,5% горожан. (В Москве — 0,6%, в Одессе — 0,5% и т. д.) С начала XX в. широкая общественность не только в Петербурге, но и в других городах все активнее выступала с требованием пересмотра избирательного закона.

Между тем, бурный рост Петербурга с конца XIX в. закономерно породил комплекс острейших проблем в жизни города: жилищную, транспортную, санитарного состояния и др. Формируемый на основе избирательного закона 1892 г. домовладельческо-купеческий состав думы оказался не в состоянии удовлетворительно справляться с усложнившимися задачами по управлению столичным городским хозяйством. Нужен был качественно новый тип гласных, с высоким уровнем образования, профессиональными знаниями и, что также немаловажно, способных подняться над личными интересами во имя общественных.

Необходимость этого условия для решения масштабных задач, вставших перед столичной думой с начала XX в., осознает и само правительство. В 1903 г. для столицы было принято особое Положение об общественном управлении. Оно внесло существенные изменения в избирательный закон. Наряду с прежними категориями избирателей право голоса было предоставлено наиболее состоятельной части квартиронанимателей. Такое право получили лица, уплачивавшие государственный квартирный налог в размере не ниже 33 руб. Им облагались квартиры стоимостью от 1080 руб. и выше.

В 1903 г. избирательное право по квартирному цензу получили примерно 6 тысяч человек. Чтобы по возможности ограничить влияние квартиронанимателей, была введена двухразрядная система выборов. В I разряд вошли богатейшие жители столицы, вносившие в городскую казну суммарно 1/3 часть всех поступлений, во II разряд — остальные избиратели. Горстке избирателей I разряда — в 1903 г. их оказалось менее 300 человек — было предоставлено право избирать третью часть гласных. По новому закону пассивное избирательное право было также ограничено образовательным цензом (требовалось окончание учебного заведения не ниже городского училища).

Уже первые выборы в конце 1903 г., казалось бы, дали основание говорить о положительном значении реформы: вдвое увеличилась численность избирателей, произошли изменения в социально-профессиональном составе думы, в целом вырос образовательный уровень гласных. В думу были избраны известные ученые, крупные специалисты разных областей знаний. Однако в глазах прогрессивной общественности реформа все же была полумерой, которая не могла привести к существенным количественным и качественным изменениям в составе избирателей и гласных.

Для более объективной оценки последствий введения нового избирательного закона, на наш взгляд, предпочтительнее обратиться к результатам не первых, а последующих выборов в городскую думу.

Проанализируем итоги выборов, происходивших в 1912г., четвертых после выборов 1903 г. Общая численность избирателей на выборах в столичную думу в 1912 г. составила 18 675 человек. Из них половина приходилась на цензовиков-квартиронанимателей — 9212 человек. Таким образом, благодаря новому закону количество избирателей увеличилось ровно вдвое, хотя при этом их численность не превысила 1% от общего числа жителей столицы. Кстати, обратим внимание еще на один парадокс: количество горожан, получивших право голоса на выборах в Государственную думу, оказалось намного выше, чем в городскую. В список избирателей в Государственную думу по Санкт-Петербургу в 1912 г. было внесено 75 228 человек против 18 600, наделенных правом участия в выборах в думу городскую.

В 1912 г., в соответствии с законом 1903 г., обновлялась половина состава думы — 81 человек (27 по первому и 54 по второму разрядам). В I разряд избирателей было включено 564 и во II разряд 18 111 человек. Все избиратели-квартиронаниматели шли по II разряду. Активность новой категории избирателей на выборах была крайне низкой. Только 28% из них воспользовались своим правом голоса.

Тем не менее в думу прошло весьма значительное число квартиронанимателей. Вместе с теми, кто был избран в 1910 г. (33 гласных), численность гласных-квартиронанимателей на 1 января 1913 г. составила 63 человека.

Новый избирательный закон преследовал цель качественно изменить состав гласных и тем самым сделать думу более дееспособной. Что представляла собой новая категория гласных по своему служебному положению, роду занятий, уровню образования, политическим взглядам? Получить такие сведения позволяет выявленная нами в Российском государственном историческом архиве «Справка» о личном составе гласных на 1 января 1913 г., подготовленная градоначальником по распоряжению Министерства внутренних дел. Справка дает возможность получить ряд данных о гласных, в том числе выяснить, от каких частей города они были избраны в думу. Право голоса по квартирному цензу получили лишь весьма состоятельные люди, свои квартиры они снимали в основном в центре города. Как оказалось, наибольшее число гласных проживало в Литейной, Василеостровской и Московской частях. Лишь двое прошли в думу от Александро-Невской и двое от Рождественской частей. Таким образом, приходится констатировать, что избирательный закон 1903 г. не привел к равномерному представительству в думе от различных частей города.

В «Справке» содержатся сведения о размере уплачиваемого квартирного налога, характеризующие имущественное положение гласных. Квартиры, с которых взимался 33-х рублевый налог, могли снимать достаточно состоятельные люди. Выясняется, что из 63 гласных квартиры, облагаемые 33-х рублевым налогом, снимали лишь 11 человек. 20 человек снимали квартиры стоимостью от 1200 до 1560 руб., 15 человек — от 1560 до 2090, 10 человек жили в квартирах, стоивших от 2090 до 3000 руб. и 7 человек — в квартирах от 3000 до 4800 руб.

Высокий избирательный ценз, установленный для плательщиков квартирного налога, определил социальное положение гласных от новой категории избирателей. Из 63 гласных, избирательный ценз которых основывался исключительно на уплате квартирного налога, 42 человека являлись государственными служащими (некоторые уже в отставке) и имели достаточно высокие гражданские и военные чины. Чины III-IV классов были у 18 гласных, V-IX классов — у 17, X класса — у одного. Военные чины III-IV классов были у 4 человек и VII-X — у двоих. У троих гласных были придворные звания. В числе гласных-квартиронанимателей значились 2 сенатора, 2 члена Государственного совета и 2 члена Государственной думы. Особенно важно подчеркнуть, что в лице квартиронанимателей в думе была широко представлена интеллигенция как из числа тех, кто состоял на государственной службе, так и из лиц свободных профессий.

Среди гласных-квартиронанимателей было 12 присяжных поверенных и юрисконсультов, 7 инженеров и архитекторов, 3 врача. 12 человек вели профессорско-преподавательскую работу в высших учебных заведениях столицы. В то же время от квартиронанимателей, занимавшихся предпринимательской деятельностью или служивших в предпринимательских организациях, в думу было избрано всего 9 человек. Причем купеческое звание не указано ни у одного гласного-квартиронанимателя, звание почетного гражданина — у троих. Социальный состав гласных, пользовавшихся избирательным правом на иных основаниях, был совершенно другим. Удельный вес лиц, занятых торгово-промышленной деятельностью, был очень значителен, а интеллигенции относительно невелик.

В соответствии с родом занятий образовательный уровень гласных-квартиронанимателей был очень высоким: 87% имели высшее образование (6 человек были со средним, один с начальным, один с домашним). В остальной части гласных высшее образование было у 50%. Квартирный ценз позволил войти в состав думы крупным ученым, высокообразованным специалистам, известным общественным деятелям. В их числе можно назвать вице-президента Академии художеств И. И.Толстого, директора Технологического института профессора Д. С.Зернова, доктора государственного права, члена Государственного совета по выборам М. М.Ковалевского, известного хирурга, лейб-медика Высочайшего двора Е. В.Павлова и др.

Особое значение Министерство внутренних дел придавало выяснению политической лояльности деятелей органов общественного управления. В перечне затребованных от градоначальника сведений о гласных два пункта касались их политической ориентации:- п. 7. «Политические воззрения, а равно и другие данные, по коим можно было бы судить о личности гласных».- п. 8. «Партийная принадлежность в среде как думы, так и политических партий». Под думскими партиями имелись в виду так называемая «партия стародумцев», безраздельно господствовавшая до выборов 1910 г., и оппозиционная к ней «обновленческая партия», появившаяся на сцене два года назад. Обновленцы выступали за реорганизацию всей муниципальной деятельности, за новые методы ведения городского хозяйства. В гласных-стародумцах правительство видело прежде всего лояльных по отношению к существующему режиму общественных деятелей, «далеких от увлечения политическими крайностями и готовых работать рука об руку с правительством». Поэтому оно с известной тревогой следило за исходом выборов 1912 г., проявляя озабоченность тем, каким окажется соотношение между стародумцами и обновленцами в новой думе.

Выборы 1912г. обеспечили победу кандидатам, которые шли по обновленческому списку. В новой думе из 162 гласных к обновленцам, по данным градоначальника, принадлежали 104 человека (в это число входили и 37 человек, избранных в 1910 г.). Причем из 63 гласных-квартиронанимателей к обновленцам градоначальник отнес 52 человека. Разумеется, эти цифры достаточно условны, поскольку партия обновленцев была весьма аморфным и неустойчивым образованием, включавшим в себя самые разнородные по социальной принадлежности и политическим убеждениям элементы.

Характеризуя политические воззрения гласных, градоначальник исходил из материалов, предоставленных ему Петербургским охранным отделением. В них содержались сведения, относящиеся к конкретным персонам: о сношении с неблагонадежными лицами (социал-революционерами, социал-демократами), об установлении за ними гласного или негласного надзора, о противоправительственной деятельности в период революционных событий 1905-1907 гг., о принадлежности к конституционно-демократической партии и т. п. Компрометирующие материалы поступили на 38 человек, из них на 19, прошедших в думу по квартирному цензу.

Удельный вес в той или иной мере политически запятнанных гласных из числа нанимателей квартир был выше, чем гласных с торгово-промышленным и домовладельческим цензами. В отношении первых в Охранном отделении материал имелся на каждого третьего, в отношении остальных цензовиков — на одного из пяти. Таким образом, относительная имущественная состоятельность и высокое служебное положение квартиронанимателей не обеспечили гарантии их лояльного отношения к правительству.

В конце 1913 г. в Петербургской думе развернулась дискуссия по вопросу о городской реформе. В числе ораторов, выступивших с наиболее резкой критикой действующего Городового положения и правительственной политики в отношении органов самоуправления, были гласные-квартиронаниматели М. М. Ковалевский, В. В. Измайлов, А. И. Шингарев и др.

В Дневнике городского головы И. И. Толстого имеется запись разговора с ним министра внутренних дел Н. А. Маклакова, который выразил Толстому свое возмущение заседаниями думы по поводу реформы Городового положения, где произносились «чисто митинговые речи, напоминающие 1904-1905 гг.»Правительство еще раз убеждается в том, что его негативное отношение к наделению избирательным правом нанимателей квартир, даже наиболее состоятельных из них, было небезосновательным. Поэтому когда накануне очередных выборов в 1915 г. возникла ситуация, которая могла привести к увеличению количества избирателей по квартирному цензу, правительство постаралось воспрепятствовать этому. Дело в том, что Министерство финансов в годы войны повысило государственный налог на 50%, вследствие чего в число плательщиков 33-х рублевого налога (VIII разряд) в Петербурге попадали квартиронаниматели еще 2-х разрядов (VII и VI). Наделение их правом голоса увеличило бы число избирателей этой категории на 9 тысяч человек.

По высказыванию многих столичных газет, осуществление этой меры имело бы важное значение, поскольку в состав избирателей влился бы более демократический контингент. Однако новым плательщикам квартирного налога было отказано в предоставлении избирательных прав. Таким образом, по приведенным выше материалам вполне определенно прослеживается неудовлетворенность правительства избирательным законом 1903 г.

Что касается столичной общественности, то она неодинаково оценивала новый избирательный закон. К 1913 г. обозначились два основных мнения. Они прозвучали, в частности, на заседаниях Петербургской думы во время дискуссии о реформе Городового положения. Одно было высказано гласным Я. В. Змеевым и отражало точку зрения более консервативных общественных кругов. «Действующая избирательная система в Санкт-Петербурге, — заявил он, — дала блестящие результаты. В среде гласных много лиц, имеющих известность не только в столице, но и по всей России в научном, торгово-промышленном и общественном отношении».

Диаметрально противоположной точки зрения придерживался гласный левой ориентации Г. А. Фальборк. В своем выступлении он отметил, что на первый взгляд закон 1903 г. как будто бы вносил улучшения, увеличив число избирателей. Но при этом новый контингент избирателей был представлен фактически высшей чиновной бюрократией Петербурга. Более того, даже те 312 избирателей I разряда, которым Плеве вручил право избирать целую треть гласных, были опять-таки чиновниками, контролируемыми Министерством внутренних дел. Наряду с ними в числе перворазрядников оказалась масса правительственных учреждений, через которые бюрократия фактически оказывает огромное влияние на ход дел в самоуправлении. И, наконец, что, с его точки зрения, было совершенно неприемлемо, II разряд избирателей оказался ослабленным лишением его права выбора 1/3 гласных.

Отношение к закону 1903 г. прогрессивных общественных кругов столицы дополняет мнение известного общественного деятеля, члена IV Государственной думы Л. А. Велихова. Выступая в 1916 г. в Государственной думе с критикой общероссийского Городового положения, лишившего избирательного права 99% населения, Велихов находил, что в самом худшем положении оказалась северная столица. «Темное творчество Плеве и его бюрократических сподвижников сумело сочинить для злосчастного города такой городовой уклад, такой лабиринт чиновничьих хитросплетений, которые как будто нарочно созданы для дискредитирования городского самоуправления.

В результате этого закона Петроград уже много лет стал притчей во языцех, его дума превратилась в арену нескончаемой борьбы непримиримых течений, его управа сделалась кладбищем лучших общественных репутаций». Крайне негативную сторону избирательного закона он видел также в двухразрядной системе, предоставившей трем сотням капиталистов-миллионеров и 27-ми официальным ведомствам право избирать от имени двухмиллионного населения Петрограда целую треть городской думы. Выборы по этому разряду, по существу, становились назначением тех лиц, кому доверяло Министерство внутренних дел или поддерживали столичные миллионеры Елисеев с Леляновым.

Таким образом, можно констатировать, что новый избирательный закон не оправдал ожиданий правительства и отнюдь не удовлетворил широкую общественность. С критикой недостатков Положения об общественном управлении 1903 г. нельзя не согласиться. Тем не менее, на наш взгляд, закон, предоставив право голоса некоторой части квартиронанимателей, сыграл все же определенную положительную роль. Он дал возможность подключиться к муниципальной деятельности многим высокообразованным и общественно активным людям. Анализ посещаемости заседаний думы и участия гласных-квартиронанимателей в разных исполнительных и подготовительных комиссиях свидетельствует о том, что достаточно занятые своей служебно-профессиональной деятельностью люди в основном весьма ответственно относились к исполнению обязанностей гласных. Кроме того, как уже говорилось, гласные-квартиронаниматели являлись ядром прогрессивной обновленческой группы, которая прилагала немалые усилия для перестройки работы думы и более эффективного решения городских проблем.

Несомненно и то, что расширение круга образованных людей, которые на практике в качестве гласных смогли познакомиться с муниципальной деятельностью, способствовало более компетентному и профессиональному обсуждению вопроса о городской реформе как в столичной прессе, так и на заседаниях разных общественных организаций.